Анатолий Голомолзин, замруководителя ФАС: Проконкурентная тарифная политика должна быть долгосрочной, гибкой и современной. Существующие подходы необходимо менять.

Что произошло, например, в электроэнергетике? Внедрение ДПМ (договор о предоставлении мощности, обеспечивает возврат инвестиций с высокой доходностью. – «Ведомости») в генерации привело к тому, что, по данным экспертов (обсуждались на совместном заседании методического совета ФАС и ТПП Нижнего Новгорода в 2016 г.), стоимость 1 кВт оказалась примерно в 1,5–2 раза выше, чем в Западной Европе. Для определения тарифов сетевых компаний был введен метод RAB, но регулирование оказалось не готово к этому – не хватало механизмов утверждения инвестпрограмм (с ранжировкой по инвестпроектам), не было достаточного контроля обязательств по их исполнению. Усугубляются проблемы перекрестного субсидирования.

В других регулируемых секторах тоже проблемы. Стоимость строительства газораспределительных сетей может различаться многократно и даже в соседних регионах. Есть значительные расхождения прогнозных и фактических параметров в некоторых утвержденных инвестпрограммах на прокачку нефти (этот вопрос обсуждался на правительственной комиссии по ТЭКу).

Мы планируем переходить на долгосрочное тарифообразование – тарифы будут меняться с учетом жизненного цикла крупных инвестпроектов, а также с учетом программ реструктуризации в сферах естественных монополий. При этом будем постепенно отказываться от регулирования многих секторов.

Есть ряд механизмов, которые могли бы этому поспособствовать. Один из них – регуляторный контракт. Он применяется в водоснабжении, сейчас обсуждаем его применение в газовой сфере. Он должен иметь комплексный эффект: принятие долгосрочных тарифных решений, ограничение темпов роста тарифов, повышение экономической и социальной эффективности, расширение газификации и обеспечение доступности, качества и надежности газоснабжения, сокращение сроков и стоимости присоединения к газовым сетям, повышение капитализации регулируемых компаний.

Вячеслав Вахрин, заместитель губернатора Тюменской области: Когда объект строится за средства бюджета, то обязательно должна быть проведена оценка достоверности сметной стоимости – госэксперты сравнивают ее с эталоном – сметно-нормативной базой, разработанной Минстроем. В ней указана стоимость работ и материалов, установленная несколько лет назад, и применяют коэффициенты удорожания. Полученная в итоге стартовая цена строительства линейного объекта не соответствует рыночной цене «здесь и сейчас» в конкретном регионе – она оказывается в разы завышенной.

Теоретически мы вправе применять ресурсный метод ценообразования – исходя из текущей стоимости работ и материалов в регионе. Но в настоящее время справочников с такими ценами нет – и экспертам не с чем сравнить смету проекта. Из-за этого торги на строительство объявляются по высокой цене – с расчетом, что после борьбы подрядчиков она снизится до рыночной. Но зачастую этого не происходит, и контракт уходит генподрядчику по максимальной цене. Получается, мы работаем финансово неэффективно. И это первая проблема.

Вторая проблема – неэффективное администрирование процесса строительства. Ресурсоснабжающая организация, единственная из всех сторон по-бизнесовому заинтересованная быстро и недорого построить качественный объект, оказывается вне процесса. При газификации региона часть газопроводов строит за свой счет «Газпром», часть – регион и органы местного самоуправления. К определенному сроку эти работы нужно состыковать, но синхронизировать их не всегда получается. Мы нанимаем сначала проектировщиков, потом – строителей, а и у тех и у других логичная бизнес-задача лишь заработать на контракте – в максимально длинный срок – а зачем ускоряться-то – освоить бюджетные деньги. Наконец, мы принимаем объект, оформляем в казну, передаем органам местного самоуправления. Вроде выдохнули, получили объект. Ан нет! Муниципалитет-то услуг газоснабжения не оказывает. И ему приходится искать частного партнера, которому можно передать газопровод. Продать, приватизировать? Но никто не хочет покупать этого кота в мешке – непонятного качества дорогие объекты, которые кто-то в землю закопал, и нести потом ответственность за их эксплуатацию. Второй вариант – в аренду передать. Но арендные платежи проходят мимо отрасли: деньги попадают в бюджет, в общий котел и тратятся на другие сферы, далекие от ресурсообеспечения. А вот амортизация, учтенная в тарифе, остается в системе ресурсоснабжения.

Проанализировав ситуацию, мы предложили газораспределительной организации «Газпром межрегионгаз Север» реализовать модель государственно-частного партнерства. Они сами строят сети за свой счет, но по региональной программе газификации. Мы, в свою очередь, определяем источник возврата инвестированного капитала и обеспечиваем доходность по привлеченным средствам. Делаем это за счет спецнадбавки к тарифам на транспортировку газа, льготы по налогу на все имущество организации и амортизационных отчислений. Также мы отменили необходимость получать разрешение на строительство линейных объектов, в том числе газопроводов, ввели уведомительный порядок производства земляных работ. Обязательным условием партнерства является применение ресурсного метода ценообразования при строительстве газопроводов.

В первый же год реализации нового подхода мы получили колоссальный эффект – годовой план газификации был выполнен уже к 1 июля. Мы таких темпов никогда не видели и кратно увеличили строительство газопроводов. Стоимость построенных газопроводов упала в 2,6 раза, поскольку компании не нужно зарабатывать на строительстве: у нее есть источник возврата капитала, а зарабатывает она на продаже газа потребителям, к которым протянула трубу. Мы внедрили принцип эффективной газификации – удельная загрузка новых газопроводов, которые включаются в региональную программу, должна быть не ниже существующей загрузки региональной газотранспортной системы. Таким образом, развитие газоснабжения не приводит к росту тарифа.

Мы перестали тратить из бюджета на строительство газопроводов, а стали направлять средства на субсидирование льготных категорий граждан, чтобы они смогли обеспечить внутридомовую газификацию. Таким образом у нас потребителей стало кратно больше: если газопровод появился в деревне, то практически все присоединяются, чего прежде не было.

ФАС нам рекомендовала принять дорожную карту развития конкуренции. Мы это сделали, описали весь процесс, приняли соответствующие правовые акты. Нам не нужно увеличивать тариф, потому что газовики зарабатывают, продавая газ новым потребителям.

Теперь ФАС предложила во всех регионах заключать регуляторный контракт, создающий возможности для эффективного газоснабжения: действующий тариф на транспортировку сохраняется на пять лет, а регулируемая организация должна выполнять программу газификации с использованием ресурсного метода ценообразования. Регион обеспечивает источники финансирования. Процесс газификации становится эффективным. Мы живем в такой логике – если «Газпром» или другая организация предлагает построить газопровод за свой счет, но цена строительства оказывается выше, чем сложилась бы по ресурсному методу, то мы отвечаем: не надо, нам такие инвестиции не нужны, это приведет к росту тарифа, а нам придется предоставлять людям субсидию из регионального бюджета.

Станислав Шубин, руководитель департамента анализа и развития рынков ассоциации «Совет производителей энергии»: ДПМ, с моей точки зрения, был одним из наиболее эффективных методов привлечения инвестиций. Стоимость строительства оценивалась рыночным сообществом с участием экспертов, которые анализировали зарубежный опыт (в России сопоставимых проектов просто не было), и потребители согласились с ней (отчет рассматривался наблюдательным советом ассоциации «НП Совет рынка», в который входят представители потребителей, поставщиков и государства). Полученная цена была определена в качестве предельной постановлением правительства. И ФАС ее согласовала. Оценивая итоги ДПМов, мы поняли, что за счет снижения цены на рынке электроэнергии новые мощности оказались для потребителей бесплатными. Цена на электроэнергию на оптовом рынке определяется топливной составляющей, в основном ценой газа. Мы проанализировали, какой была бы цена на электроэнергию, если бы она росла теми же темпами, что и цена на газ. И оказалось, что потребители сэкономили больше, чем заплатили по ДПМ.

Голомолзин А.: Вы говорите, мы собрались за столом, договорились, позвали зарубежного эксперта, он нам все объяснил. А что в жизни произошло?

Инфляция с 2012 по 2016 г. составила примерно 45%, цены на электроэнергию – суммарно, плата за мощность и за энергию – выросли примерно на 54%, а плата за мощность – на 104%. В чем причина? Вернемся к данным экспертов, которые обсуждались на упомянутом заседании. Численность персонала на единицу мощности в России на 29% больше, чем в развитых странах. Средний возраст генерирующего оборудования выше, чем в развитых странах, в Китае, Индии. Стоимость киловатта вдвое выше, чем в развитых странах (по состоянию до 2014 г.). Коэффициент полезного использования топлива в России на ТЭЦ с 1992 г. снизился с 57 до 53%, а в Финляндии и Дании вырос с 52 до 80%.

Говорится о гарантии возврата инвестиций. А нужно говорить о гарантиях рыночных условий возврата инвестиций.

Распределенная генерация, не имеющая никаких платежей за счет ДПМ, растет вдвое быстрее, чем стационарная большая генерация. Потребителям дешевле самим строить, чем получить мощность с рынка. Говорят, что нужно построить дополнительные генерирующие мощности. Но, может, нужно расшить узкие места сети? На заседании правительственной комиссии по электроэнергетике, например, обсуждался вариант, когда проблему можно было решить, вложив 50 млн в расшивку узкого места сети, вместо дополнительного миллиарда – в вынужденную генерацию. И инвестиции в энергосбережение потребителей могут быть намного эффективнее.

На одном из последних заседаний методического совета ФАС по тарифному регулированию в октябре 2017 г. обсуждалось развитие смарт-сетей, выполнение ими функций оператора товарной поставки – одного из элементов коммерческой инфраструктуры рынка электроэнергии. Эти функции (балансировка и учет) могут быть переданы сетям (или системному оператору) от гарантирующих поставщиков. Последние должны заниматься непосредственно сбытом и ориентироваться не на завышенные потребности в затратах и в инвестициях в рамках так называемых эталонных затрат, а на цены (тарифы) конкурентных сбытовых компаний, которые эти услуги оказывают вдвое, а то и втрое дешевле.

Задача регулятора – создать эффективную бизнес-модель, как сделала, например, Тюменская область. Этот опыт был одобрен на заседании Госсовета под председательством президента, был нормативно закреплен в распоряжении правительства по лучшим региональным инвестиционным практикам. Сейчас эти решения и эти нормы найдут отражение уже в регуляторном контракте. Поэтому не просите от страны, от потребителей дополнительных денег на ваше неэффективное развитие. Предлагайте эффективную модель поведения на рынке.

Шубин С.: Но перечень объектов, которые должны были строиться по ДПМ, определило государство. И мы сами предлагаем проводить конкурсы, чтобы исключить возможность неэффективных проектов. Вы оперируете цифрами по рынку в целом, а ситуация в новой генерации отличается от ситуации в старой – и по персоналу в том числе. А цена за мощность, которая, по вашим словам, растет заоблачными темпами, ежегодно определяется исключительно правительством.

И это правительство принимает решение о перекрестном субсидировании (перераспределение нагрузки по оплате между различными потребителями. – «Ведомости»), что ложится дополнительными платежами на плечи потребителей. И данные у вас очень старые. После падения курса рубля цена уже не может быть в 2 раза выше, чем в других странах.

Владимир Тупикин, заместитель председателя правления «НП Совет рынка»: Анатолий Николаевич [Голомолзин], цифры, которые вы приводили по росту мощности, на 2/3 связаны с перекрестным субсидированием. Рынок мощности такой, как КОМ (конкурентный отбор мощности, которую потребители обязуются оплатить в любом случае. – «Ведомости»), не рос такими темпами. В этом проблема. Только за 2017 г. цена этого компонента – перекрестного субсидирования – выросла более чем на 40%.

А еще в цену электроэнергии помимо стоимости электроэнергии и мощности заложена сетевая составляющая, которая росла темпами, схожими с инфляцией. Регулятор всегда выступал за то, чтобы был предельный тариф, выше которого тариф на передачу не должен подниматься, но он поднимался в отдельных регионах.

Рассматривая возможность заключения регуляторного контракта, нужно не наступить на те же грабли. Первое – нужно решить, как нивелировать рост сетевого тарифа. Второе – повысить эффективность инвестиционных программ в части ответственности инвестора и региона за обязательства по контракту. Проблема усложняется тем, что станции и распределительные сети строятся несогласованно, асимметрично. Третье: электроэнергетика – это обслуживающая отрасль. Нельзя сначала построить линии, станцию, а потом решить строить там производство. Поэтому при переходе на регуляторный договор нужно в первую очередь учитывать планы региона по росту населения и развитию производства.

Сети почти не занимаются развитием своей платежной базы, потребителями. Поэтому рост тарифов сетей и надбавок в мощности неизбежно приводит к тому, что потребители предпочитают строить свои розничные станции или напрямую подключаться к объектам генерации, которые уходят с оптового рынка. Такая тенденция по экспоненте увеличивает нагрузку на остальных потребителей. И вносит диссонанс во всю систему взаимоотношений. По нашим подсчетам, в половине регионов России среднему и крупному промышленному потребителю строить генерацию выгоднее, чем покупать электроэнергию на розничном или оптовом рынке с учетом всех надбавок и сетевой составляющей. Это нонсенс. Такого быть не должно.

Екатерина Косогова, директор по тарифообразованию Сибирской генерирующей компании: Бизнес ощущает себя совершенно изолированным от государства. То, что рассказывало государство, это изобретение велосипеда. Мы с 2014 г. на стройке не зарабатываем. И более того, два года подряд бьемся головой об стену ФАС, пытаясь пояснить, что плата за подключение в существующем виде не работает. И все нужно поменять. Но нас не слышат. А как только это делает государство в лице Тюменской области, все говорят: о, какой интересный проект!

Мы уже давно бросили ходить с инвестиционными программами. Мы повышаем внутреннюю эффективность, не связываясь с государством. И даже если по-прежнему нас не будут слышать и не будут интересоваться мнением бизнеса, мы все равно выживем. Только возникает вопрос: зачем тогда все это изменение законодательства?